Białostoczan, przygotowywanych od kilku lat do inwestycji w postaci parkingu wielopoziomowego na zapleczu hotelu Cristal, zelektryzowała w ostatnich dniach wiadomość, że…parkingu nie będzie. A przynajmniej nie w tej postaci, w której go planowano. Bo się nie opłaca. Niektórzy odetchnęli z ulgą, żegnając wizję kolejnego betonowego bunkra w zielonym dotąd centrum, inni – zadali skądinąd słuszne pytanie – a co z wydanymi dotąd na opracowanie dokumentacji technicznej obiektu pieniędzmi?
Mnie zaś najbardziej zasmucił fakt, że po raz kolejny upadł projekt, który miał szansę stać się pionierskim w kontekście konstrukcji – nie betonowej, a prawnej. Projekt ten bowiem figuruje (choć czas przeszły byłby bardziej uzasadniony) w bazie projektów Partnerstwa Publiczno-Prywatnego prowadzonej przez Ministerstwo Gospodarki jako jedyny z Białegostoku, a jeden z trzech w województwie podlaskim pomysłów na przedsięwzięcie PPP. Z tych trzech pozycji udało się dotąd zrealizować tylko jedną - Miasto Brzeg zaryzykowało, by w tym trybie zbudować sieć szerokopasmową. I udało się. U nas władze właśnie się wycofały.
Jak to jest, że innym się udaje, a u nas jakoś wciąż nie można? Czy PPP rzeczywiście jest tak trudne w realizacji? I…co właściwie oznacza te magiczne „PPP”?
Pod tym skrótem kryje się partnerstwo publiczno-prywatne, czyli instytucja z powodzeniem stosowana zarówno w krajach europejskich, jak i na całym świecie. W samej Wielkiej Brytanii w modelu PPP w ciągu ostatnich 10 lat powstało ponad 15% wszystkich inwestycji o charakterze publicznym – ponad 800 nowych szkół, 44 szpitale,13 więzień, a także niezliczone drogi, linie kolejowe, czy odcinki londyńskiego metra. Co ciekawe, formułę PPP stosuje się z powodzeniem do wznoszenia i remontowania prestiżowych budynków rządowych, jak choćby Ambasada Brytyjska w Berlinie czy Ministerstwo Skarbu Państwa w Londynie. W Polsce, z uwagi na zainteresowanie mediów najgłośniejsze projekty realizowane w formule PPP dotyczą infrastruktury transportowej (np. Autostrada A2 odcinek Świecko-Konin, Autostrada A1 odcinek Gdańsk-Toruń), ale co ciekawe, branżowym liderem w stosowaniu PPP jest sport i rekreacja.
A jak to działa? Najprościej rzecz ujmując PPP polega na współpracy sektora publicznego oraz prywatnego, mającej na celu realizację przedsięwzięć tradycyjnie wykonywanych przez sektor publiczny. Przedsięwzięcie może polegać na budowie lub remoncie obiektu budowlanego, świadczeniu usług, wykonaniu dzieła, na przykład w postaci wyposażenia składnika majątkowego w urządzenia podwyższające jego wartość lub użyteczność. W ten sposób dochodzi do tzw. prywatyzacji wykonywania zadań publicznych, w sytuacji gdy określona dziedzina działalności może być z powodzeniem realizowana na warunkach rynkowych przez partnera prywatnego. Oznacza to, że dane zadanie może przestać być finansowane z pieniędzy podatnika, gdyż koszty jego wykonania ponosi – w postaci różnego rodzaju opłat – sam partner prywatny. Przy czym założeniem PPP jest to, aby każda ze stron czerpała z tej współpracy własne korzyści, które powinny być proporcjonalne do zaangażowania.
W Polsce PPP reguluje ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Zasady wydają się proste – podmiot publiczny i partner prywatny zawierają umowę, w której partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości albo w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią, a podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności przez wniesienie wkładu własnego. Wkład własny może polegać np. na poniesieniu części wydatków na realizację przedsięwzięcia, wniesieniu składnika majątkowego (nieruchomości, przedsiębiorstwa, czy rzeczy ruchomej).
Tyle teorii. Brzmi logicznie i prosto, a jak jest w praktyce? Najczęściej problemem dla jednostek sektora publicznego jest wybór partnera prywatnego. Wymaga to bowiem zastosowania otwartej, jawnej i konkurencyjnej procedury. Polskie prawo, w zależności od sposobu wynagrodzenia partnera prywatnego, wymaga w zakresie procedury wyboru partnera zastosowania albo ustawy o koncesjach, albo Prawa zamówień publicznych.
I tu pojawiają się schody.
Jako element charakterystyczny dla PPP, wymieniana jest bowiem dość często długoterminowość kontraktów. Realizacja złożonych przedsięwzięć infrastrukturalnych, wymagających wysokich nakładów finansowych i generujących niewysoką stopę zwrotu z jednej strony oraz chęć zagwarantowania efektywnego świadczenia wysokiej jakości usługi publicznej z drugiej strony, przemawiają za powierzeniem partnerowi prywatnemu realizacji projektu na dłuższy czas. Nierzadko umowy typu PPP zawierane są na 30, a nawet więcej lat (np. koncesja na budowę i eksploatację parkingu podziemnego na Pl. na Groblach w Krakowie zawarta została na 70 lat). Znawcy przedmiotu wskazują również na problemy z uzgadnianiem szczegółów kontraktów zawieranych w ramach PPP, w ramach których najczęściej to partner prywatny dostarcza plan konstrukcyjny projektu z zakresu infrastruktury publicznej, realizuje go, finansuje a następnie eksploatuje. Ponadto, przedsięwzięcie w ramach PPP musi przez okres trwania umowy generować płatności dla partnera prywatnego za korzystanie z obiektu przez podmiot publiczny lub osoby trzecie (użytkowników). PPP nie przenosi przy tym własności obiektu na stronę prywatną, a po wygaśnięciu umowy gwarantuje przekazanie składników majątkowych stronie publicznej. Przy czym – i to chyba główny problem z PPP w Polsce, z uwagi na powszechny brak zaufania sektora publicznego do prywatnego i vice versa – ostateczna odpowiedzialność za utrzymanie warunków dostępu do danej usługi publicznej oraz za jej jakość spoczywa zawsze na stronie publicznej. A przecież tę odpowiedzialność powinny rekompensować realne oszczędności, płynące z zastosowania modelu PPP, szacowane przez ekspertów na 15-17% w porównaniu z tradycyjnym modelem realizacji inwestycji.
Jak widać istota PPP sprowadza się w gruncie rzeczy do trzech „W”: współpracy, współdziałania i współodpowiedzialności. I to chyba z tym "współ…" jest największy problem. A szkoda. Bo, jak słusznie zauważył prof. Maciej Perkowski z Uniwersytetu w Białymstoku PPP może pełnić funkcję „interwencyjną” – niejako ratując sektor publiczny w obszarze nowych wyzwań narzuconych nowymi regulacjami krajowymi czy unijnymi. Od „domowych przedszkoli” (w obliczu wiążącego obniżenia wieku przedszkolaka), poprzez wybrane formy ochrony zdrowia, na e-usługach skończywszy. W każdej sytuacji sektor prywatny ma do zaoferowania szybszy proces decyzyjny, rynkowy charakter gospodarowania pieniędzmi, nienormowany zakres zaangażowania.
Gdyby tylko sektor publiczny w Białymstoku miał odwagę z tego skorzystać… Do tego jednak potrzeba zrozumienia, że partnerstwo publiczno-prywatne oznacza przyjęcie nowej filozofii funkcjonowania domeny publicznej, całkowicie odmiennej od modelu tradycyjnego, w którym sektor publiczny i prywatny komunikowały się ze sobą na poziomie urząd-petent, a nie na płaszczyźnie partnerskiej.
To wymagałoby zmiany zupełnie karkołomnego myślenia, jakim wykazują się obecne władze naszego miasta, że jakiekolwiek formy partnerstwa z sektorem prywatnym, jeśli mają pozostać poza podejrzeniami wszelakich "służb" to muszą wiązać się z – mówiąc kolokwialnie – "wydojeniem" przedsiębiorcy. Najlepszym przykładem są gigantyczne offsety, do których realizacji zmuszani są w Białymstoku inwestorzy (ale o tym innym razem).
Tymczasem korzyści z realizacji projektu w modelu PPP, co bezpośrednio wynika z jego istoty, nie mogą być jednostronne, widoczne tylko po stronie publicznej. Muszą odnosić się także do partnera komercyjnego, dla którego najważniejszym kryterium jest zysk. Główną zachętą dla przedsiębiorców winien być argument, że zysk na wolnym rynku, choć z pewnością bardziej atrakcyjny i łatwiejszy do zdobycia, w perspektywie długofalowej może być niepewny, podczas gdy posiadanie partnera w postaci jednostki sektora publicznego daje dużo większą stabilizację i pewność na zwrot określonego w umowie poziomu nakładów. Co ważne, zwrot ten nie musi mieć formy bezpośredniej płatności, lecz może być dokonany chociażby w postaci ulg podatkowych czy preferencyjnego traktowania firm angażujących się w PPP (np. w konkursach o dotacje unijne).
Również dystans do skomplikowanych procesów wyboru partnerów jest zupełnie niezasadny w świetle faktu, iż zastosowanie PPP pozwala pozbyć się problemu – niezwykle widocznego i dokuczliwego w tradycyjnym modelu zamówień publicznych – kryterium ceny. Koncentrowanie się przykładowo przez gminę na jak najtańszym wykonaniu inwestycji prowadzi do obniżenia jakości usług publicznych, a jednocześnie – co wielokrotnie udowodniły kłopoty branży budownictwa drogowego – może destabilizować lokalną gospodarkę. Tymczasem partnerstwo publiczno-prywatne jest modelem, w którym kluczowe znaczenie mają pozacenowe kryteria, w tym zwłaszcza poziom innowacyjności proponowanego rozwiązania.
Pozostaje mi zatem jedynie życzyć władzom miasta więcej tej odwagi i zrozumienia, na których skorzystają wszyscy – mieszkańcy i przedsiębiorcy, i sami samorządowcy, dając dowód, iż dorośli do prawdziwie europejskiego dynamicznego rozwoju cywilizacyjnego, społecznego i gospodarczego oraz że potrafią sprostać aktualnym wyzwaniom, jakie stoją przed tymi, którzy mają ambicję budowania nowoczesnego państwa, funkcjonującego w oparciu o zasadę transparentności oraz poszanowania i wzajemnego zaufania sektorów publicznego i prywatnego. Zwłaszcza że, jak stwierdził ostatnio podczas Kongresu Infrastruktury Polskiej w Krakowie prezes Najwyższej Izby Kontroli Krzysztof Kwiatkowski, po 2020 roku, kiedy będziemy mieć coraz mniej środków z funduszy europejskich, w ich miejsce będą musiały wejść fundusze inwestorów prywatnych – właśnie w ramach PPP.
(Artur Kosicki – prawnik, ekspert w dziedzinie inwestycji budowlanych, wieloletni pracownik samorządowy/ Foto: BI-Foto)
Komentarze opinie